又一地公交突然停運。2月23日，河南商丘市公共交通有限公司在微信公號發(fā)文，稱在政府補貼不到位與疫情沖擊之下，公司“經(jīng)營異常困難”，三月起，將暫停全市市區(qū)公交線路——但這一態(tài)度只堅持了四小時。

“商丘公交”微信公號發(fā)通告稱虧損嚴重、經(jīng)營困難。 截屏圖午間，“商丘公交”再發(fā)公告，稱將克服困難，公交車不會停運。商丘市政府也稱政府未拖欠補貼，市工作組已進駐，將依法依規(guī)查明情況。

通告又稱，商丘公交確保不停運，不影響公眾出行。最近，不同地區(qū)的公共交通頻鬧“烏龍”，2月12日，黑龍江漠河市的公交公司也表示將直接停運，沒堅持滿一天即改口繼續(xù);遼寧省建昌縣的一部分公交線路，自去年12月起停運，2月中旬才表示恢復。安徽省太湖縣公交公司去年底也停運數(shù)日，還曬出交不起電費的欠費單。商丘公交的工作人員接受《中國新聞周刊》采訪時說，去年4月起，公司就時不時少發(fā)工資。其公告提到的新能源補助政策變化發(fā)生于2021年底，交通運輸部次年起停發(fā)新能源車經(jīng)營補貼。

略顯矛盾的是，2022年8月的一則“人民留言板”內容顯示，財務緊張的商丘公交公司還在繼續(xù)讓利，包括去年4月起免收乘客行李票;一口氣開辟六條“校園環(huán)線”，確保“市區(qū)主要道路公交車行車間隔在5至10分鐘”。這些舉措的背景是商丘市開展的“市區(qū)交通秩序規(guī)范管理和綜合整治工作”，希望公交一舉吞并長期存在的違規(guī)電動三輪車、四輪車市場。

2017年出臺的《城市公共汽車和電車客運管理規(guī)定》明確，城市公共汽電車客運實行特許經(jīng)營，而在強調對國企民企平等對待的大背景下，一些城市的公交被民營企業(yè)承包。商丘公交即是一家成立于2006年，董事長個人持股過半的企業(yè)，可是，資金鏈緊繃之時，它并沒有表現(xiàn)出民企的靈活性。

公共交通的公益性質本身很難框定，老人需要，上學的孩子也需要，但財政有限，民生重擔變成了對企業(yè)員工的債務。

少發(fā)車，普通居民不滿，但運營過多，公交企業(yè)喊冤。城市交通情況復雜多變，誰來給公交“操盤”?

東南大學法學院副教授、東南大學交通法治與發(fā)展研究中心執(zhí)行主任顧大松對記者說，理想狀態(tài)是成規(guī)模的城市有多個公司分占不同線路，人大和政府規(guī)劃，企業(yè)則為了自存，選擇能經(jīng)營的具體線路投標，然后為自己的眼光“買單”。

香港就擁有多家提供公交服務的公司。深圳交通工程行業(yè)人士Bulbasuar對記者解釋，以1980年代的中華巴士為例，原本港島公交由中華巴士獨占，但隨著軌道交通建設，中巴聲稱營運變得困難，提供的服務變差，幾經(jīng)周折，港府新開出一些交通線路，批給另一家公司經(jīng)營，中巴才購買了空調車，但最終被表現(xiàn)更好的其他公司取代。(詳見：香港和新加坡如何選擇和管理公共交通運營商

Bulbasuar說，港府和運營企業(yè)10年一續(xù)約，專營權以往按照地區(qū)劃分，21世紀以來已經(jīng)打破;開的一些新線路，有的交給既有線網(wǎng)的運營企業(yè)，也可能重新公開招標。

“經(jīng)營巴士業(yè)務確實是資本密集型產(chǎn)業(yè)，因為前期買車的投入會比較大。”Bulbasaur說，但一些線路人流量很大，據(jù)港府運輸署數(shù)據(jù)，大型企業(yè)載通國際運營的兩條線路2019年服務10億人次，即平均每日近300萬人。

據(jù)財報，載通國際并未收到政府補貼。但Bulbasaur說，據(jù)他觀察，港府給地面交通一些其他支持，包括限制私家小汽車的發(fā)展，“城市規(guī)劃方面，還有在土地出讓條件里(會)強制商場和小區(qū)建設公共交通設施。”

就地方政府與公交企業(yè)之間權利與義務關系等問題，澎湃新聞記者與顧大松展開了以下對話：

澎湃新聞：你怎么看待地面交通普遍遭遇的危機?

顧大松：在有些城市，軌道交通的占比已經(jīng)超過地面公交了。再加上私家車或者是公共交通出行方式的多樣化，像網(wǎng)約車、共享單車，甚至共享電單車、電動自行車，這些出行方式對地面公交的影響還是比較大的，因為出行選擇多了。

坐的人更多是一些政府要承擔補助的群體，或者早晚高峰坐一坐。從2015年之后的三年，公交總量不斷下降，一直是下行狀態(tài)。

公交普遍困難，好像目前通過這種方式發(fā)停運公告的都是民營公交。但是我們的地方立法，甚至從民法典里都講，公共承運人有不停運的義務。

澎湃新聞：有一些人可能對公交減少很不舍，一定要把它扶起來，你怎么看?

顧大松：我覺得要厘清。公交是政府要保障的民生，就是我們講的“基本公共出行服務”。哪些多元的出行方式，如果有市場能夠承擔，其實是應該讓給老百姓更多的選擇權。

如果一定要回到地面公交，或者原來的網(wǎng)絡、原來的路線繼續(xù)保留住，這個還是要優(yōu)化的。比如說在有軌道交通的城市，要處理好跟軌道交通的協(xié)同關系。現(xiàn)在還涉及到軌道交通跟地面公交的管理體制，把它的體系放在一起考慮，是蠻重要的，如果體制機制還是割裂的，那必然會造成矛盾。

大城市的地面公交企業(yè)其實也很困難，只不過更多是國有企業(yè)，民營企業(yè)是更市場化的，這么多錢虧損，又沒有穩(wěn)定的法律關系，那怎么辦呢?發(fā)個通告，然后政府一看趕快來。

澎湃新聞：我印象里以前湖北黃岡公交是私營的，也是持續(xù)虧損，后來國有化，是2003年的時候，一簽就給企業(yè)25年的特許經(jīng)營權，這個普遍嗎?

顧大松：不普遍，可能早期對公交民營化的理解不夠到位，甚至把公交線路當成一個可以拍賣的、可以收取經(jīng)營權費用的一種制度。近些年各地成交的公交特許經(jīng)營權應該是8~10年。

有個專家說的話我很有印象，說“政府的手亂來，然后企業(yè)就躺倒在政府的懷里”，它也不會進一步市場化。這可能出現(xiàn)一個問題，好的路線都跑，壞的路線擺爛，“有一輛車在跑就是了”，老百姓也不滿意，沒有一種賽馬機制。

民營化改革沒走好，今天回到老路上，有些地方政府要把它收了，收了之后又產(chǎn)生這樣的矛盾。再改回去，改成國營企業(yè)，企業(yè)跟政府要價，政府不愿意，這不好處理。

澎湃新聞：企業(yè)沒有底氣和政府說，這個活我不干了，這條線路虧損的問題嗎?

顧大松：企業(yè)是以趨利為動機，但政府是以民生為動機。老百姓說票價不能漲，政府就不能漲。這個是民生工程，公交線路有問題了，需要開通了，就盡量去協(xié)調多開通，但供應商是掙不到錢的。一般就是你讓我開，我就象征性開一條線路。

這個就是兩者之間的驅動的確不一樣，就需要精細化的特許經(jīng)營制度。公交民營化制度其實在中國目前監(jiān)管能力之下的確蠻難的，是個考驗。

澎湃新聞：如果城市公交企業(yè)直接說“我經(jīng)營不下去了”，法律上來說，政府確實是必須要為他兜底嗎?

顧大松：政府要明確一下，哪些基本公共出行服務，要努力去保障。這個保障從法律上講，其實是一種經(jīng)濟社會權利，經(jīng)濟社會權利是要根據(jù)當?shù)氐摹敃r的經(jīng)濟社會狀況來確定的。

比如有些縣城本來就不適合公交，老百姓的私家車、自行車甚至走路都能解決，為什么要搞公交線路?雖說我們經(jīng)常講基本公共出行服務要政府保障，但是政府是要根據(jù)經(jīng)濟社會條件來決策。

目前看來，我們還是要提前討論，哪些是基本公共出行服務，是政府要保障的，是中央政府還是地方政府;地方政府當中，哪些城市的經(jīng)濟社會條件合適什么樣。

澎湃新聞：可能現(xiàn)在的公交企業(yè)也覺得政府有一天會來救自己?

顧大松：道理上是這樣。

像商丘這樣的市政府，它是有一個基本公共資源要保障的，現(xiàn)在根據(jù)《預算法》，要進行全面的預算約束，有一部分基本公共用車服務要保障，那么財政要進行安排，企業(yè)就來承擔這個服務，政府要跟它形成政府采購關系。

然后企業(yè)自身也要考慮好，你是企業(yè)主體，你也要精打細算，甚至其他多元的一些盈利的空間。不能說把公交中斷了，政府就趕快過來買單，靠這種方式來“要挾”政府肯定是不行。

澎湃新聞：有什么這方面做得好的城市嗎?

顧大松：香港把地鐵、路面公交都統(tǒng)在一起，票價機制相對比較靈活，公交又推行得比較好，財務上可持續(xù)性也比較好。

但是在一定程度上犧牲了香港居民的居住條件，因為香港人居住得密密麻麻，特別是交通要道上，比如說地鐵的上蓋物業(yè)，公交跟社區(qū)之間是挨著的。住成這樣，公交線路上的人流量就比較大。

我們的一些偏遠城市要做成香港這樣，比較難。國家是鼓勵城鄉(xiāng)一體化的，鼓勵開城鄉(xiāng)公交，但是從安全上講，有些縣鄉(xiāng)道不適合開，更多的來說還是成本覆蓋不了，虧損比較大。

澎湃新聞：我有時去鄉(xiāng)鎮(zhèn)出差，覺得那些可能沒證的小巴比公交車更好用。這些地區(qū)不需要設置常規(guī)的公交車?

顧大松：我們還是希望有公交，但是它比較貴。我們也開始走那種小型的需求響應式公交，特別是城鄉(xiāng)公交比較適合城鄉(xiāng)的道路，可以通過數(shù)據(jù)慢慢積累以后，形成線上的站點。可以把它理解為準公共交通，“準公交”。如果說市場主體能提供安全又能保證運轉的，為什么一定要政府擔呢?

澎湃新聞：如果一個城市公交公司既跑完全不掙錢的民生線路，又要做響應公交的話，會不會有一點矛盾?它肯定把資源傾向能掙錢的。

顧大松：對，會有，那就要處理好關系，平常提供的基本公交車運營服務績效審計以及監(jiān)管都要做到位。我給你特許經(jīng)營權的線路，經(jīng)營的情況是不是符合約定?