7月21日，國務院總理李強主持召開國務院常務會議，會議審議通過《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》。

這也是繼上一次國常會通過《關于積極穩步推進超大特大城市“平急兩用”公共基礎設施建設的指導意見》之后，第二次討論與超大特大城市有關的文件。

一時間，超大特大城市推進城中村改造和“平急兩用”公共基礎設施建設成為各界熱議話題。

事實上，在此前的高層會議中，關于城中村改造和“平急兩用”公共基礎設施建設就已被著重提及。4月28日中共中央政治局召開會議，其中就提及“在超大特大城市積極穩步推進城中村改造和‘平急兩用’公共基礎設施建設”。

多位采訪對象分析認為，這兩周國常會具體部署超大特大城市的更新建設，是對此前政治局會議精神的落實，也是著手發力穩增長的重要抓手。

為什么是超大特大城市?更有必要、更有財力，也更有抗風險能力

國常會指出，在超大特大城市積極穩步實施城中村改造是改善民生、擴大內需、推動城市高質量發展的一項重要舉措。

推進老舊小區改造是近幾年住建部推進的一項重點工作。住房和城鄉建設部部長倪虹在今年全國兩會“部長通道”上介紹，近5年，全國改造了16.7萬個老舊小區，惠及2900多萬戶8000多萬居民。今年計劃再開工改造5萬個以上老舊小區，讓2000萬以上居民獲益。

城市更新極大改善了部分群眾的生活條件，這一次的主角是超大特大城市。

據第七次全國人口普查數據，目前全國共有超大城市7個和14個特大城市，超大城市包括上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津;特大城市包括武漢、東莞、西安、杭州、佛山、南京、沈陽、青島、濟南、長沙、哈爾濱、鄭州、昆明、大連。

事實上，部分超大特大城市已在加快布局推進城中村改造。今年2月，深圳住房建設局印發了《深圳市城中村保障房規模化品質化改造提升指引》，2023年，深圳計劃推進4.9萬套(間)城中村規模化品質化改造提升項目。

6月底，成都市住建局發布《成都市城市更新建設規劃(2022-2025)》公開征求意見稿，提出將成片推進城市更新，按照“少拆多改，注重傳承”的原則，推進31片城中村改造。

7月17日，廣州市住房和城鄉建設局發布《廣州市城中村改造條例(征求意見稿)》，內容涉及通過城中村改造加強住房保障和人才安居等。

為何超大特大城市會成為改善民生、擴大內需重要著力點?

天風證券首席宏觀分析師宋雪濤接受《中國經濟周刊》采訪認為，“選擇超大特大城市，既符合通常發展和安全的長期發展方向，也有助于短期的擴大內需。一方面，城中村的基礎設施普遍較為老舊，居住條件較差，加以改造有助于提升居民的居住體驗感和生活幸福感。另一方面，隨著超大特大城市人口密度的繼續增加，城中村的安全隱患以及面對重大公共突發事件的應急壓力也在上升，確實有必要加以改造來提升抗風險能力。”

“的確如此。”首都經濟貿易大學京津冀房地產研究院院長趙秀池向《中國經濟周刊》進一步分析，超大特大城市聚集了大量的外來人口、新市民和青年人，租賃住房的人口也較多，這些人相當部分聚集在城中村，而城中村的各種設施配套與所處城市設施有很大差距，居住條件較差，不利于城市面貌和治安環境的改善，以及人民生活更美好目標的實現，推動城市更新十分必要。

而在深圳從事城中村改造項目十余年的廣東君言律師事務所律師葉智鍔看來，“超大特大城市相較而言，改善民生、擴大內需更具有緊迫性和群眾基礎，同時財政實力更為扎實，吸引資金參與的積極性更強，更具有可行性，并且試錯能力更強，具有中小城市不具備的抗風險能力。”

一次房地產新模式的探索：會不會推高房價?

中金公司研究部指出，“保證居住用地充足供給是滿足超大特大城市中居民合理住房需求的關鍵，而在中長期維度上穩步推進以城中村改造為代表的城市更新有助于盤活低效存量用地資源，從供給側發力促進房地產行業平穩健康發展，這亦是構建房地產新模式的關鍵一環。”

葉智鍔告訴《中國經濟周刊》記者，城中村改造除了糾正過去粗放式、低質量、無序化、土地浪費等歷史欠賬，提高居民居住生活環境，又能新增居住供應，滿足更多無房居民的居住需求，同時增加基建投資建設，拉動經濟增長。“城中村改造，對于建筑工程、裝修、家電等產業鏈的上下游會起到一定的拉動作用，能惠及更多的行業和從業人員。”

這種“房地產新模式”無論是改善民生還是拉動經濟增長均有很大的積極作用。但對房價會帶來什么樣的影響呢?

宋雪濤認為，城中村改造對房地產市場的影響主要是改善居住條件，進而提供更多更高質量的住房供給。在這個過程中，可能會因為居住條件的改善適度提升被改造區域的房屋價值，但在“防止大拆大建”和“房住不炒”的框架下，預計不會明顯推升當地房價。

趙秀池也持同樣的觀點：由于城中村改造，新建了大量住房，增加了住房供給，而住房需求沒有明顯增加，預計房價不會帶來大的波動。

國常會要求，要堅持城市人民政府負主體責任，加強組織實施，科學編制改造規劃計劃，多渠道籌措改造資金，高效綜合利用土地資源，統籌處理各方面利益訴求，并把城中村改造與保障性住房建設結合好。

城中村改造與保障性住房建設如何更好結合?

以深圳為例，在城市更新過程中，深圳的保障性住房建設體系在確保新建所需的保障性住房的同時，要求開發主體除移交一定比例的公共用地外，涉及有住宅功能的項目都需要配建一定比例的保障性住房移交政府。因此在城市更新中，深圳在不加重財政壓力的前提下，市場開發主體也需要主動和被動承擔保障性住房建設的社會職能，實現城中村改造與保障性住房建設結合，實現居民、政府、開發商三贏。

宋雪濤告訴《中國經濟周刊》記者，住建部在7月5日發布的《關于扎實有序推進城市更新工作的通知》中再次重申了“防止大拆大建”的底線要求，因此本輪城中村改造預計更多是漸進式地推進，通過提升基礎設施建設、環境衛生、公共服務、房屋品質等方式，結合適度的拆除搬遷，來提升城中村的居住水平。

城中村改造資金從哪里來?

城中村改造需要大量資金，錢從哪兒來?

國常會明確，要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，加大對城中村改造的政策支持，積極創新改造模式，鼓勵和支持民間資本參與，努力發展各種新業態，實現可持續運營。

今年6月，國家金融監督管理總局局長李云澤在第十四屆陸家嘴論壇上表示，強化對投資的融資保障，支持超大特大城市城中村改造和“平急兩用”公共基礎設施等重大項目建設。

趙秀池認為，改造的資金來源應該多方籌措，應堅持政府統籌、市場運作，政策支持、社會參與，民生優先，多方兼顧的原則實施城中村改造。政府應該有一定補貼，還要通過稅費減免、融資支持、片區統籌、合理利用地下空間等政策，鼓勵社會資本參與。

“我們應該從資金回報率、政策穩定性、管理參與度等方面做好政策傾斜，消除民間資本的疑慮提振參與度。”葉智鍔建議，“平急兩用”資金考慮特殊性和公共屬性，資金來源政府財政資金、央企國企、Reits等公募型基金;城中村改造資金來源則可以更多樣化，政府財政資金、央企國企及民企資金均可;“平急兩用”考慮緊急時的公共屬性，改造實施主體應以央企國企為主，城中村改造則可鼓勵更廣泛的主體作為改造實施主體。

如何鼓勵民間資本參與?宋雪濤提出，一是市場化、法制化推進，切實保障參與企業的利益;二是風險應有政府和企業共擔，做到風險與收益相匹配;三是要通過制度確保企業回款的順暢性，避免出現大量的欠賬行為。

從葉智鍔的經驗看，“民間資本對于項目成本、運行效率、靈活性上都有天然的優勢。要調動民間投資的積極性，需要減少政府的調解和干預，簡化審批流程，經濟測算上也應適當傾斜民間資本。”

一位常年從事城中村改造項目的負責人告訴《中國經濟周刊》記者，城中村改造的資金規模是天量的，應放寬專項融資渠道和資金支持，金融機構應將專項資金向城市更新項目適度傾斜;此外拓寬更多民間資金參與的渠道，例如，是否可能考慮境外資金投入城中村改造項目?

如何補上城市更新短板?

多位采訪對象表示，超大特大城市的城中村普遍存在人口密集、容積率高、住房老舊、基礎設施落后、環境衛生較差、安全隱患較大等問題，需要加以解決。

那么，在超大特大城市具體推進城中村改造項目過程中，形成了哪些改造模式?

宋雪濤建議，改造的形式需要因地制宜。對于建成時間較晚、住房品質尚可、沒有必要大拆大建的城中村，應以“改善”為主，在原有住宅的基礎上提升配套設施;對于房齡較老、住宅質量較差且沒有太多歷史價值的城中村，應以“重建”為主，在原有土地上進行新的規劃;對于有較大歷史、文化價值的城中村，應以“搬遷”為主，并圍繞原有建筑打造文旅產業。

葉智鍔認為，很多沒有必要著急實施的城中村可以采取改善型的改造模式，不一定非要采取大拆大建的方式;改造應該以完善、整治為主，拆除重建為輔，引導健康、平穩、有序的城中村改造模式。

據粵港澳大灣區某城市更新項目負責人張琛告訴《中國經濟周刊》記者，現在他手中的城中村改造項目審批流程太長，5年的拉鋸戰的項目不止一個，“項目總周旋在立項前期，解決了舊問題又出現新問題，導致城中村項目一直在原地轉圈，這不是個例”。

他建議，簡化城中村改造、城市更新的審批流程，減少過多政府部門參與審批和決策;同時，要保證政策穩定性和延續性。不能因為更新規劃、政策調整甚至領導干部更換而導致項目審批陷入停滯，項目推進效率低下。